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电子政务的动力分析

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电子政务的动力分析,实质是其相关主体的利益分析。说中国电子政务将被何种动力推向何种方向,实际就是在分析各个主体的变革意愿和能力。

  针对机构调整以来,我国电子政务出现的新态势。学者就如何继续调整、推进电子政务,以汪向东和周汉华为代表,分别提出了自上而下和自下而上两种不同思路。

  我赞同这样的判断:“重要机构的缺位是我国电子政务领导体制的大问题”,症结在“动力不足,阻力不小,体现在习惯、制度、利益方面”,为了解决问题“我们非常需要一个顶层、专管、超脱、强力的领导和协调机构”。将下一步电子政务的主要推动力“归纳为政府推动、市场推动、法治推动、社会推动、竞争推动等5个方面”的看法,从基本面而不是实际操作角度理解,也有一定的道理。

  现实是,我国对于公共产品生产方式(这里指执政方式)的现代化定位,各利益相关主体尚没有形成一致共识,还处在磨合之中。其结果必然是电子政务将在长期矛盾和各方博弈中缓慢渐进。

  当代中国的公共产品生产方式,从“政治—行政”二分的视角看,正处在两大板块的挤压碰撞之中。中国社科院信息化研究中心提出的“双棱柱”框架,可用来把握这种宏观态势。中国实际存在两个“双棱柱”:第一个“双棱柱”,表现为“委托—代理”不分的农业生产方式,与“委托—代理”分离的传统工业化方式混合形成的“双棱柱”,与发达国家大约存在两代的现代化代差;与发展中国家平均水平存在大约一代的现代化代差。第二个“双棱柱”,表现为“委托—代理”分离的传统工业生产方式,与“委托—代理”融合的信息化生产方式混合形成的“双棱柱”,与发达国家仅存在一代的现代化代差。一次代差,在量上相当于一次“颜色革命”的压力。

  电子政务的动力分析,实质是其相关主体的利益分析。说中国电子政务将被何种动力推向何种方向,实际就是在分析各个主体的变革意愿和能力。

  市场力量能不能成为电子政务的主要动力呢?

  这涉及三个问题,第一,市场主体的政务主体地位。老百姓是不是政务主体?从历史经验看,老百姓在“政治—行政”格局中,往往作用于前者多,作用于后者少。如果政务不能满足老百姓需求(例如对“税费-服务”之比不满),由于中介发育滞后,老百姓往往不是诉诸于行政改革,而是诉诸所谓“群体事件”,越过代理人,向更高的委托人来进行利益表达。从这个意义上说,市场很难成为电子政务现实的行政改革的主要动力。第二,私人产品与公共产品生产方式的协调。从发达国家趋势看,二者界限将越来越模糊,最终使电子商务与电子政务融为一体。这一过程会推动第一重“双棱柱”,向第二重“双棱柱”转型。在这一过程中,面向需求(这里特指面向最终需求、委托人的需求),可以使市场发挥积极作用,至少是向政府显示公共资源合理配置的信号和方向。所以市场对于电子政务转型又是十分重要的。第三,公民与顾客不同是市场作用的根本局限。弗雷德里克森指斥政府流程再造“将公民贬低为顾客”,这是市场对于电子政务发挥作用的根本局限性所在。

  行政力量是电子政务的主要动力吗?

  行政力量不是铁板一块,要分为三个方面看。首先,行政首脑在代理人中,立场最接近委托人,他提出服务型政府的目标,可以成为电子政务的重要驱动力。但有没有机构和人去落实是另一回事。其次,财政是推动行政自我变革的实际动力。从中外历史上看,政府机构改革只有当财政动因出现时,才会快速启动。因为行政自己改自己,总是被动的。财政作为一种决定力量,往往在赤字时是改革的动力,在盈余时是改革的阻力,具有双重性。当前财政处于税收迅猛增涨时期,不穷则不思变。其它目标虽然可以让行政力量动起来,但都不具强制性。第三,官僚自身在“政治-行政”格局中,一旦形成有别于公仆本位的自身利益(即形成吴思所谓“官家”,包括部门利益和个人利益),就会成为电子政务深化的阻力。用科幻的话说,可以发明“根本宗旨”回忆药,让公仆克服对“为人民服务”的每日每时的遗忘,但现实是七八年搞一次运动的药方不行,年年讲、月月讲、天天讲的药方,效力也有限。

  假设某天行政系统真产生的自我变革的动力,还有一个更大的问题,就是能不能将电子政务的“底坐”,从“树烟囱”式的传统行政生产方式,转向流程式的现代行政生产方式,解决行政方式代差的问题。看来,我们现在不是没有看到政务条块分割的问题,而是认识不到还有另外一种行政生产方式(流程再造)可选,下不了决心实现行政现代化。表现为行政体制中,人们找不到进行流程再造的政令依据。没有体制改革依据,电子政务所有转变行政生产方式的努力,充其量只能称为试验,有机构推是如此,没有机构推还是如此。这不是上下问题,是前后问题。但改革行政的真正决策权不在行政自身,而在政治对行政的安排。

  政治力量会成为电子政务的主要动力吗?

  在“政治—行政”二分格局下,政治首脑会成为电子政务的主要动力吗?政治首脑(比如各级一把手)与行政首脑面临的压力是不一样的。安全压力往往成为政治首脑推动电子政务的首因,在复杂条件下加快危机响应速度及时应对挑战,在复杂条件下缩短“政治—行政”二者间的响应灵敏度,需要推进电子政务;其次是政治压力,税收多对行政部门可能有利无弊,但对政治家来说就不一定。政治家具有让政府少花钱多办事的内在驱动力。

  如果选择不超出行政体制的边界进行电子政务改革,顶层的机会在于选择在宗旨既定的前提下,让行政体制如何更好地贴近、体现其根本宗旨。一种选择是传统工业化的路径,以职能为核心设计电子政务,它不要求打破条块分割体制,只是通过更有效地“树烟囱”,可以在较少需要协调的领域,提高行政效率。但这种选择的局限性,是只能解决效率问题,不能解决效能问题。另一种选择是新的路径,着眼于转变行政生产方式以提高效能,在不触及政治体制的情况下,进行政府流程再造式的电子政务改革,改变政务纵强横弱的现状。选择这种路径,内在地要求建立跨部门综合协调的体制和机制,并要求相应的机构作为保障。

  今天,无论是安全、军民结合,还是跨部门产业融合(如三网融合、文化产业)等等,客观上都要求建立跨部门协调体制。政治家需要把部门间扯皮,提高到象环境污染一样的工业病的高度来认识和治理。真的从“新型”的工业化的角度,甚至信息化的角度来加以解决。

  行政生产方式的转变,事关执政能力。发展方式转了,行政方式不转,经济与行政就不相适应。行政方式转变的实质,是权力与智慧结合。未来是智慧地球,球藉取决于智慧。

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